聚焦科研经费管理①

    编者按 8月13日，国务院办公厅发布《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》，引发科技界强烈反响。党的十八大以来，国家出台了一系列优化科研经费管理的政策文件和改革措施，有力地激发了科研人员的创造性和创新活力，促进了科技事业发展，但在科研经费管理方面仍然存在一些亟待破解的难题。据此，本报推出“聚焦科研经费管理”系列理论文章，邀请专家学者从不同角度梳理我国优化科研经费管理取得的成效，剖析当前科研经费管理痛点、难题问题，并提出优化科研经费管理的意见和建议。

    8月13日，国务院办公厅印发的《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》指出，加大科研人员激励力度，提高间接费用比例。间接费用按照直接费用扣除设备购置费后的一定比例核定，由项目承担单位统筹安排使用。

    自2011年以来，科研项目间接费用改革一直是我国科研项目经费管理改革的重点之一。间接费用科目的设置从无到有、补偿比例逐步提升，有效地解决了依托单位“赔钱干项目”的问题，激发了科研人员的创造性和创新活力。然而，我们在看到改革成效的同时，也应清晰地认识到，局部的改革难以彻底解决科研经费管理中人员激励、成本结构设置等系统性的问题。未来，应逐步推进政府科研资助、科研人员薪酬机制等系统性的改革，从而实现科研经费管理的科学化，有效支撑科技强国战略的实施。

    间接费用“从无到有”，顺应科研活动发展需求

    2011年，财政部、科技部联合发布《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》，首次提出了“间接费用”的概念，将科研项目经费结构划分为直接费用与间接费用两大部分，一些无法在项目直接费用中列支的费用统一划入间接费用。

    间接费用的前身是科研项目中的“管理费”，用于补偿依托单位在项目执行过程中使用单位现有仪器设备，房屋，日常水、电、气、暖等消耗，以及有关管理费用的支出。其核算方法采取按固定比例提取的方式，一般提取比例为5%—10%。对于金额较大的项目，管理费比例最低为1%；对于部分企业、国外机构或组织，管理费的比例可以达到30%。管理费的概念与核算方式直接套用了一般工程类项目资金的管理模式，具有较强的计划及行政管理色彩，难以满足科研活动的需求。

    间接费用概念的提出，标志着我国科研项目经费管理理念的变革。原有包括管理费在内的项目经费科目的划分方式适用于单线程工程化的项目经费管理。但是对于科研项目而言，单个科研项目的实施难以脱离依托单位在人员、基础设施、信息数据系统、财务管理等方面的支持，且承担科研项目的人员与项目之间也并非唯一对应关系。加之科研活动自身所具有的创造性、非重复性、不确定性等特点，加剧了项目经费管理的难度。原有工程化的项目经费管理模式难以满足科研活动的需求。因此，新的经费结构与概念的引入，顺应了科研活动需求、符合成本核算理论的发展趋势，也体现了我国科研项目经费管理从计划、行政的管理理念向符合科研活动特点的科学管理理念的转变。

    提取比例逐步提升，科研人员获得感增强

    自2011年间接费用概念提出以来，间接费用的总体提取比例和间接费用中绩效支出的提取比例不断提升。《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》规定间接费用的提取比例最高不超过20%，其中绩效支出不超过直接费用扣除设备费后的5%。此后，2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》取消了间接费用中绩效支出的比例限制。2018年，《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》提出“扩大科研经费使用自主权试点”的要求，并再次提高间接费用的提取比例，“对于对试验设备依赖程度低和实验材料耗费少的基础研究、软件开发、集成电路设计等智力密集型项目，500万元以下部分间接费用不超过30%。对于数学等纯理论基础研究项目，还可以进一步调整间接费用比例”。近期颁布的《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》再次调整了间接费用的提取比例，明确规定“对数学等纯理论基础研究项目，间接费用比例进一步提高到不超过60%”。

    间接费用总体提取比例的逐步提升、绩效支出比例上限的取消以及扩大经费自主权试点等一系列改革政策的出台，对承担科研项目的依托单位及科研人员，特别是承担国家重要任务、基础前沿研究的机构和团队产生了很大的激励作用。在间接费用概念提出前，依托单位为项目实施所提供的基础设施、仪器设备条件、管理人员等费用难以得到有效补偿，出现项目经费挤占机构稳定拨款，承担项目越多、机构层面经费缺口越大等问题。间接费用概念的提出以及提取比例的提升，有效缓解了上述问题。特别是间接费用中绩效支出的设置，对科研人员产生了极大的激励作用，取得了良好的改革效果。

    其中，间接费用中的绩效支出是科研人员绩效工资的重要来源之一。在间接费用概念提出之前，对于不承担横向项目、无成果转化收入的科研人员而言，绩效工资一直处于“有政策、无来源”的状态。间接费用中绩效支出科目的设置，为科研人员的绩效工资提供了合理的渠道。以数学、理论物理等几乎不需要购置设备的基础研究为例，假设一个研究团队承担了一项为期4年、直接费用50万元的科学基金面上项目，在间接费用概念提出之前，团队科研人员没有相应的绩效支出。在间接费用概念提出后，按照最新的核算比例，团队每年可以提取7.5万元的绩效支出。

    承载过多期望，科研经费的科学管理任重道远

    间接费用改革在加强对科研人员激励方面的作用有目共睹，特别是《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》的出台，已经将基础研究领域间接费用比例提升至60%。然而，在改革取得成效的同时，目前间接费用仍存在诸多问题。例如，间接费用的内涵并不十分清晰，缺乏对间接费用真实成本的核算，特别是将间接费用作为解决人员绩效的重要途径，将项目经费与科研人员收入“强挂钩”等。

    就间接费用的内涵与核算方法而言，间接费用是指与科研活动不存在直接唯一支持关系，但在机构层面对科研活动存在支持关系的费用。对间接费用内涵的界定、合理的提取比例的设置都需要以对科研机构层面整体经费支出的清晰核算为前提。英国在20世纪90年代初，也出现了科研项目经费科目设置不合理、管理不科学，项目经费挤占机构稳定拨款的问题。为了解决这一问题，英国政府并未单纯从项目经费的管理改革入手，而是在国立科研机构和大学中开展了机构层面的透明成本核算。在摸清科研活动经费支出特点这一“全貌”的基础上，再针对科研项目经费这一“局部”问题进行科学合理的改革，取得了良好的效果。对科研经费清晰、准确的核算并不与科研活动的特殊性相矛盾。科研活动的特殊性在经费支出方面体现在支出的不可预见性，而对科研经费的精准核算是指对已经发生的科研活动经费支出做出真实、准确的核算。在大数据的时代，在掌握科研活动真实经费支出的前提下，必将能够对未来科研活动的资金需求做出更加准确的预测，进而有助于科研经费管理的改革。

    就间接费用的激励作用而言，绩效支出是间接费用的重要组成部分，也是历次改革的重点。那么，绩效支出与间接费用的关系是什么？通过间接费用来解决科研人员薪酬体系中存在的绩效激励不足的问题，是否合理？这些问题的回答，是以系统分析科研人员薪酬结构、来源、水平、增长机制，甚至是以系统分析政府科研资助体系等更宏观问题为前提的。现阶段间接费用补偿绩效支出的方式确实在一定程度上解决了科研人员绩效激励缺乏合理来源的问题，但这一解决方案无形中将科研人员的绩效与承担项目的情况绑定，又会引发一些新的问题。未能从根本上解决科研人员激励不足的问题。

    自1945年，万尼瓦尔·布什《科学——无止境的前沿》报告为政府资助科学的合理性摇旗呐喊以来，对政府如何有效资助科学的争论从未停止。随着科学的发展、科研组织模式的变革，政府资助科学的机制也在不断变化。理解科研活动的特点、掌握科研活动对经费的真实需求，是构建合理有效的政府资助机制的重要前提。

    我国自引入科研项目资助机制以来，在项目经费管理的科学化、规范化改革中已经取得了里程碑式的成果。未来，建议逐步推进科研机构层面的透明成本核算，掌握科研活动对资源的真实需求，采取自下而上的方式核算机构层面的间接费用比例，作为制定项目间接费用比例的参考和依据；逐步推进科研人员薪酬机制改革，建立动态、合理的薪酬调整机制，弱化人员薪酬与项目之间的关系，从而更进一步实现科研经费管理的科学化，有效服务科技强国战略。

    （作者系中国科学院科技战略咨询研究院副研究员）