决策视野

    最早的“负面清单”诞生于贸易投资领域，1994年生效的《北美自由贸易协议》采取了“负面清单”模式。此后，这一模式逐步成为国际上重要的投资准入制度之一。目前，“负面清单”管理模式已被70多个国家采用，还有一些国家实施了包括“正面清单”与“负面清单”的混合清单模式。前不久，我国在上海自由贸易试验区首次采用“负面清单”管理模式，这是我国行政管理体制改革的一项重大突破，使我国在对外开放模式上与国际进一步接轨。

    “负面清单”是国际上通用的投资准入制度，政府规定禁止、限制开放领域的清单，除清单限定的禁区外，其他行业、领域的经济活动都默认许可，企业可以对照清单安排经济活动。

    2013年9月27日，国务院印发通知，批准《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，提出要“探索建立‘负面清单’管理模式”。同月29日，上海市人民政府发布了《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》，按照《国民经济行业分类及代码》提出了18个门类， 190条特别管理措施。对于未列入“负面清单”的外商投资一般项目，采取“非禁即入”的管理模式，企业最快4天便可以拿到营业执照。

    “负面清单”对深化行政体制改革意义重大

    上海自由贸易试验区采取的“负面清单”管理模式在政府管理的其他方面也是适用的。比如在市场准入管理方面，长期以来我国实行的是以“正面清单”为参考，行政审批为主导的管理模式。企业原则上需要符合相应的条件才被允许进入。这种模式可以保证进入企业符合国家的政策规定，但也会限制市场主体活力和创造力的发挥。虽然2004年国务院《关于投资管理体制改革的决定》对企业投资项目改为实行核准制和备案制，并缩减了一批核准项目，但难以从根本上转变政府部门行政审批的惯性思维，“正面清单”管理模式难以从根本上解放生产力和释放市场主体的活力。

    今年十八届三中全会《关于全面深化改革若干问题的决定》指出，“实行统一的市场准入制度，在制定‘负面清单’基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。”“负面清单”显然是以环保、安全、能耗等法律法规和强制性标准，以及国家制定的产业政策、发展规划等为依据，将不符合条件的作为负面清单列表不予准入，这种管理模式将有利于减少和规范各类行政审批行为，使市场竞争规则更加公平开放和透明，并最大限度地激发市场主体的活力和创造力。

    推行“负面清单”管理模式面临两大挑战

    长期受“正面清单”管理思维的影响，我国政府在管理中推广应用“负面清单”管理模式还将面临一些问题和挑战。

    1.管理思路转变恐难克服传统路径依赖

    长期以来我们的经济管理工作都是依据“正面清单”的管理思想开展的，很多的政策和管理措施也是依据这一管理模式设立的。“正面清单”的管理思想在诸多政府部门管理中已根深蒂固，甚至形成路径依赖。短期内转换成“负面清单”管理模式可能使某些政府部门无所适从。此外，管理模式转变背后是部门利益的调整，不排除某些部门既得利益难以割舍。因此“负面清单”需要与项目核准、行政管理体制改革、财政金融支持等方方面面的配套改革同步进行，否则难免“负面清单”落入画饼充饥的尴尬境地。

    2.“非禁既入”加大了管理者责任风险

    与成熟的“正面清单”管理模式相比，采用“负面清单”管理模式无疑将大大增加管理者责任风险。按照“负面清单”管理模式，只要不属于“负面清单”禁止或限制的内容，企业均可进入。这要求清单制定者审慎考虑和准确界定禁入的内容，避免因疏漏使部分企业钻“负面清单”漏洞，从而给公共利益造成不必要的损失。此外，“负面清单”实质上是降低了市场准入门槛，将事前监管的压力更多转向了事中事后监管部门，即所谓宽进严管。随着准入门槛的放宽，企业经济活动的自由度加大，政府部门监管的范围扩大，难度增加。如何完善事中事后监管体系，加大事中事后监管力度是摆在政府部门面前的重要任务。

    依托“负面清单”怎样创新工业行业管理

    我国已建立起由40个大类、近200个中类、500多个小类组成的现代工业行业体系，传统管理多采取“正面清单”模式，企业决策往往紧随政府“指挥棒”，不仅主体作用难以发挥，还容易导致资源错配。借鉴“负面清单”的管理思想，依托“负面清单”、“黑名单”等减少政府对微观领域的直接干预，发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高行业管理效能。

    1.探索准入管理的“负面清单”模式

    借鉴“负面清单”思想，用“行业禁入”代替“行业准入”。通过“禁入条件”规定禁止性的企业行为，特别是工业企业在能耗、环保、质量、安全等方面必须达标的标准，有利于产业结构调整升级和使行业管理规范落到实处。放宽准入门槛，可以使企业真正根据市场需求把握投资机会、制定发展策略，有利于促进企业健康发展。政府也只需依据清单关注少数禁止性行为和强制性标准，将工作范畴进一步聚焦。对进入禁入领域的企业，政府部门有权进行严格处理，甚至可依法剥夺企业从事生产经营的权力。

    2.突出目录管理的“负面清单”模式

    长期以来，我国一直采取政府选择模式来推动工业行业发展。政府通过规划、产业政策特别是各类指导目录选择要鼓励、支持发展的产业，并提供配套的优惠政策。这种模式虽然有助于鼓励类产业的快速发展，但也容易使企业对市场需求产生错误判断，导致一窝蜂进入某一行业领域，甚至引发产能过剩和资源错配。

    在社会主义市场经济走向逐步成熟的今天，除特殊行业、关键领域外，不应再以政府意志来代替市场选择，应借鉴负面清单的思想方法，更加强调用“禁止目录”替代“指导目录”，从工业结构调整、产业优化升级和公共利益最大化的要求出发，明确禁止或限制发展的目录，除此之外均由企业根据市场需要自由选择。这种模式可使企业归于理性而避免一窝蜂的盲目投资扩张行为。

    3.重视与“负面清单”相配套的事中事后监管

    为了减少“负面清单”带来的管理风险，需要建立健全与“负面清单”相适应的配套管理体系。一是建立“负面清单”动态调整机制，跟踪“负面清单”在实际中应用的效果和影响，适时补充、完善、修改和调整。二是将“负面清单”管理与产业布局规划、环境和生态保护要求、能耗限额标准、技术法规标准、劳动者权益保护、反垄断审查等政策和法律手段结合起来，健全和完善政策法规标准体系，构建全面系统的风险管理防御体系。三是加大后续监管的力度，加强各部门的协同配合和必要的联合执法，提高综合监管能力和水平，确保“负面清单”管理取得实效。

    （作者单位：赛迪智库）