一部规划，改变的可能是资源型城市数十年形成的利益分配机制，同时，也为中国资源型城市可持续发展破题。

    本月初，国务院出台了《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）》（简称《规划》），明确了全国262个资源型城市到2020年的发展目标，系统提出开发秩序约束、产品价格形成、资源开发补偿、利益分配共享、接续替代产业扶持等五大机制。

    促进资源型城市可持续发展是我国现代化建设进程中的重大战略问题，新中国成立以来，资源型城市累计生产原煤529亿吨、原油55亿吨、铁矿石58亿吨、木材20亿立方米。在“一五”时期156个国家重点建设项目中，有53个布局在资源型城市，占总投资额近50%。

    “成也资源，败也资源”， 资源型城市最大的优势在资源，最大的劣势也在资源，这是许多资源型城市尤其是资源枯竭型城市共同面对的难题。这262个资源性城市是经过怎么样的筛选被纳入规划当中的，选取的标准是怎样的？中国科学院地理科学与资源研究所张文忠研究员从规划制定者的角度进行了解读。

    什么样的城市能够纳入《规划》？

    2001年，辽宁阜新市被确定为全国首个资源枯竭型城市经济转型试点市，6年之后我国专门出台了《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，并于2008年确定了首批12个资源枯竭型城市，此后又分别在2009年和2011年确定了第二批32个、第三批25个资源枯竭型城市。

    什么样的城市才能被纳入此次《规划》中的262个资源型城市当中呢？“我们在《规划》启动初期就设置了专题研究对全国资源型城市进行界定。在这之前有关资源型城市的研究不少，很多研究非常有深度。”张文忠说，中国科学院地理科学与资源研究所通过认真吸收这些研究的成果，综合各类研究的“长处”，最终制定了《规划》采用的界定和筛选标准。

    他表示，《规划》范围的确定遵循定量界定为主，定性判断为辅的原则，对全国所有地级行政区（市、地区、自治州、盟等）和县级行政区（县级市、县、自治县、旗、区等）进行了筛选。

    “设定产业结构、就业结构等指标项目，满足其中任意一项的城市作为矿业城市纳入规划范围。”张文忠表示，除此之外，还设定了森林资源潜力指标和资源利用指标，同时满足两个指标的城市作为森工城市纳入规划范围。“在此基础上进行定性调整，增加了19个资源开发历史悠久、但由于储量大幅衰减没有通过量化筛选的全国资源枯竭转型试点市（县、区）。”他说。

    为避免行政区划重叠，他们对规划范围进行了进一步优化调整，即对于通过上述界定过程的地级行政单位，其下辖的县级行政单位不再单独在《规划》范围内体现（但国务院批准确定的资源枯竭城市除外）。由此最终界定出资源型城市（地区）262个，其中地级行政区（包括地级市、地区、自治州、盟等）126个，县级市62个，县（包括自治县、林区等）58个，市辖区（开发区、管理区）16个。

    分类指导避免政策“一刀切”

    我国资源型城市数量众多，资源开发处于不同阶段，经济社会发展水平差异较大，面临的矛盾和问题不尽相同。入围后的262个资源型城市是用什么方法分类的？分类后的城市又有什么特征？

    “从国家层面科学引导各资源型城市因地制宜、协调有序发展，避免政策上‘一刀切’是一个难题，但又是必须解决的问题。”张文忠说，其研究设计将全国262个资源型城市划分为成长型、成熟型、衰退型、再生型四种类型，明确各类型城市发展导向和重点任务，是《规划》的重要创新，也为我国未来统筹区域发展的政策设计提供了重要借鉴。

    “《规划》的分类是依据综合类别划分指标体系进行的”，张文忠表示，主要包括城市资源保障能力和城市经济社会发展水平两大类指标。依据静态保证年限和资源潜力指标将全国资源型城市资源保障能力分为强、中、弱三类；依据经济、社会、环境、科技等指标将全国资源型城市经济社会发展水平划分为高、中、低三类；将资源保障能力的三类评价和经济社会发展水平的三类评价结合为九种组合，综合城市发展的实际情况和专家意见划分为四种综合城市类型：成长型城市31个，成熟型城市141个，衰退型城市67个，再生型城市23个。

    成长型城市资源开发处于上升阶段，资源保障潜力大，经济社会发展后劲足，是我国能源资源的供给和后备基地。成熟型城市资源开发处于稳定阶段，资源保障能力强，经济社会发展水平较高，是现阶段能源资源安全保障的核心区。衰退型城市资源趋于枯竭，经济发展滞后，民生问题突出，生态环境压力大，是转变经济发展方式的重点难点地区。再生型城市基本摆脱了资源依赖，经济社会开始步入良性发展轨道，是资源型城市转变经济发展方式的先行区。

    探索发展链条上补偿机制这一环

    “特别值得一提的是，《规划》还明确提出了促进重点地区生态建设，统筹新疆、内蒙古、西藏、青海等资源富集且生态脆弱地区的资源开发与生态保护，走出一条在保护中发展、在发展中保护的可持续发展之路。”张文忠说。

    实现资源型城市的可持续发展是一个长期而艰巨的过程，张文忠表示，在这个过程中各城市主要应当注重五个方面的工作。《规划》把破解制约资源型城市可持续发展的体制性、机制性矛盾作为重要着力点，提出了“开发秩序约束、产品价格形成、资源开发补偿、利益分配共享、接续替代产业扶持”五个有利于资源型城市可持续发展的长效机制。明确了“谁开发、谁保护，谁受益、谁补偿，谁污染、谁治理，谁破坏、谁修复”的原则，监督资源开发主体承担资源补偿、生态建设、环境整治等方面的责任和义务，探索建立资源产地储备补偿制度以及森林生态效益补偿制度等，有利于长效机制的形成。

    对于这五个长效机制，张文忠表示，开发秩序约束首先就是要求可持续地开采，不能涸泽而渔野蛮开采，要保护生态环境、高标准地开采。“我们很多矿区都是一片荒凉，资源开发企业不管配套设施，也不管环境生态，开发完赚了钱可能就走了，留下的是烂摊子。”张文忠认为，产品价格的形成要把环境、基础建设等成本都涵盖进去，定价要合理。

    “此次《规划》触角非常广阔，不仅涵盖了资源型城市从发生、形成、成熟、再生的整个过程，而且涵盖了勘探、采掘、加工、资源转化等一系列问题，十分全面和长远。”张文忠说。

    张文忠表示，《规划》考虑到了如何转变资源型城市的经济发展方式，如何调动国家和地方两个方面的积极性，如何推进资源型城市的生态建设和可持续发展，很多主题都得到了体现。