编者按 持续大半年的缅北果敢地区战火日前随着一纸总统令而熄灭，缅北问题的和平解决出现一线曙光。缅北问题实质是民族认同、国家认同缺失的问题，难以凭借单纯的军事手段在短期内彻底解决。协助并推动缅北问题的和平解决，有助于实现中缅双方的现实利益。当前，各方对缅北问题的解决提出了不少方案，但都没有跳出传统的框架。该文从“一带一路”的视角，提出了一种应对和解决当前缅北问题的新思路、新途径，即以“一带一路”建设为基础，推动缅北地区经济发展、增强缅甸各民族地区文化经济交流、夯实各民族对缅甸的国家认同。以“一带一路”建设为视角，推动缅北问题从根源和平解决，或许是一种可行的办法，值得探讨和借鉴。
11月18日，缅甸总统府通过官方媒体刊登总统吴登盛签署的总统令，宣布缅甸政府取消对位于掸邦北部果敢自治区的军事管制。就在此前，在历经近两年马拉松式谈判后，缅甸政府与8支少数民族地方武装（以下简称“民地武”）在内比都签署全国停火协议，缅甸民族和解进程初现曙光。在近年缅内外形势发生深刻变化背景下，尤其是昂山素季所领导的全国民主联盟在刚结束的缅甸2015年大选中获得压倒性胜利、缅政局即将重新洗牌之际，缅北“民地武”问题这个长期困扰缅甸社会的沉疴痼疾，其发展变化必将面临更多不确定因素，所引发负面效应日趋蔓延外溢，不仅对缅国内诸多问题及中缅关系健康发展构成影响，也成为我在缅推动“一带一路”建设难以绕开的挑战。在“一带一路”视角下如何看待当前缅北问题，值得我们思考。
一、缅北问题是民族认同、国家认同缺失的问题
缅北问题是指盘踞于缅甸北部、东北部与中国接壤边境地区各少数民族地方武装，与缅政府长期对抗所引发的系列问题。缅北问题始于缅甸独立前夕，由于英国殖民当局妄图分化缅甸进而继续控制缅少数民族地区，大肆鼓动掸、克钦、克伦等主要少数民族独立建国，以昂山将军为首的缅独立运动领导人通过与各民族代表签订秉持“民族平等、民族自治、民族自决”核心精神的《彬龙协议》，并在此基础上通过缅甸首部宪法，赋予少数民族高度自治与自决权，使得主要少数民族与缅族领导人就联合建国达成一致，从而避免国家陷入分裂危险。但在1948年建国后，缅历届政府却强行限制、削弱和收回少数民族自治自决权利并在文化、教育、宗教等多方面推行民族同化政策，导致民族矛盾不断激化，少数民族纷纷组建武装武力对抗政府，缅北“民地武”问题由此产生并愈演愈烈，于上世纪70年代中期至80年代中期达到顶峰。
1988年，军政府上台执政后迫于形势大幅调整民族政策，与各“民地武”达成和解并成立特区给予其保留武装与高度自治权利，缅北因而迎来长达20年的相对和缓。但随着2009年缅政府单方中止和平协议，抛出“民地武”整编计划，强硬要求各“民地武”接受整编，成为政府军辖下边防部队或民兵组织，双方矛盾再度激化。以2009年果敢“8·8”事件，缅政府武力清剿、整编果敢同盟军为起点，到2011年以来政府军对拒绝接受整编的克钦独立军、北掸邦军等“民地武”持续发动攻势，至果敢再度爆发严重冲突，缅北地区陷入新一轮动荡。
缅北问题发生发展至今，正是上述历史、现实及缅政府民族政策失误等诸多因素交织互动形成的结果，其间既有缅族与少数民族隔阂深重、缺乏融合的历史因素，也有殖民时期英国当局实施“分而治之”政策、挑拨分化民族关系导致民族矛盾激化的外部因素，而缅独立建国后历届政府忽视少数民族权益并对其强行同化的大缅族主义政策则是导致缅北问题不断升温发酵的直接因素。但从更深层次看，缅北少数民族地区与缅族地区在语言、习俗、宗教、民族心理等层面差异巨大，少数民族对缅族主体存在离心倾向是引发缅北问题更本质的原因。缅北问题在很大程度上是缅甸民族及国家认同构建缺失的问题。
缅甸有135个民族，素有“民族熔炉”之称。缅族作为主体民族主要居住在地势平坦、水系丰富的中部平原和南部沿海地区，农耕文化相对发达，逐步建立起专制封建集权；少数民族则聚居于山高林密、风气闭塞的北部、东北部高原与西部山区，交通不便、经济落后，形成诸多分散、割据的土司、山官政权。历史上缅族长期居于统治地位，但其所建立的中央集权仅在形式上统一缅甸，对少数民族聚居山区控制力薄弱，彼此融合程度不高。特别是缅北地区，地处中国云南高原向缅甸中部平原过渡的阶梯，世代管辖这片土地的土司、山官政权生存于中国中央政权及云南地方政权与缅甸中央政权的夹缝之间，其经济、政治、军事体系相对独立，并形成有别于缅族地区的独特民族文化与强烈民族意识，文化认同部分指向中国。时值今日，缅北若干少数民族操云南方言、用人民币，仍然认为自己是中国人。
虽然少数民族在《彬龙协议》基础上最终与缅族就1948年共同建立缅甸联邦达成一致，但此举更多从争取独立及维护各自民族利益出发，换言之，缅甸联邦并非建立在少数民族与缅族的文化融合与彼此认同基础上，而是建立在基于各自利益合作基础之上。因此，独立建国后缅族主导的中央政府强硬推行大缅族主义政策、不断侵蚀少数民族自治权利的做法，随即引发山区少数民族政治反弹与武力对抗。缅北问题由缅建国初期形成发展至今而难以消弭，正是少数民族对缅族主体离心趋势与缅甸民族、国家认同构建缺失的集中反映。
二、当前缅北问题呈现尖锐性、复杂性与长期性
近年来，随着缅政府对内推动民主化进程、完成由军人集团统治向民选文人政府过渡，对外调整外交战略、抓住美国战略重心东移契机实现与美西方关系“破冰”，缅内外形势发生深刻变化。在当前昂山素季所领导的民盟以压倒性优势获得缅2015年大选胜利、缅国内政治版图即将重新洗牌之际，缅北问题各方围绕少数民族自治自决权利等核心问题的争斗和博弈更趋尖锐激烈；美等域外势力亦加紧对缅渗透介入，地缘政治、大国博弈的影子令缅北问题更添复杂因素；由于根源错综复杂，双方斗争格局与力量对比未发生根本性改变，缅北问题短期内得以解决的可能性不大。未来较长时期内，缅北问题仍将呈现尖锐性、复杂性与长期性的突出特点。
缅北问题的尖锐性主要体现在缅政府与各“民地武”对少数民族自治自决权利、少数民族武装规模及控制区域的“权、枪、地”核心问题上立场分歧巨大、矛盾难以调和。缅政府在军事上强硬推行“民地武”整编计划，对抗拒整编的“民地武”大打出手；政治上积极与“民地武”接触，寻求达成全国停火协议，其根本目的是通过对少数民族武装“收权、缴枪、夺地”从而彻底解决“民地武”问题。而“民地武”方面，除相对弱小的9支“民地武”接受政府整编、8支“民地武”与政府签订全国停火协议外，克钦独立军、佤联军、掸东同盟军、掸邦军等更具实力的主要“民地武”则坚决抵制政府整编，拒不交权、交抢、交地，采取政治上不拒绝和谈、军事上加紧备战并不惜武力对抗的策略与之周旋。2009年以来缅北战火重燃、缅政府与“民地武”围绕整编与反整编展开激烈对抗的背后，是双方利益诉求分歧巨大、根本矛盾难以调和。
由于近年来缅内外形势发生深刻变化，而这些变化多与美战略重心东移有关，缅北“民地武”问题所面临的不确定性和美国因素行将增多，其发展演变更趋复杂。一方面，缅国内政治版图主要三方，即军人集团、昂山素季民主派与“民地武”间关系呈现微妙变化。民主派与“民地武”近年交流互动加强，尤其在2015年缅大选前夕及民盟获胜后，昂山素季与主要“民地武”均多次就缅北问题公开表态；军人集团出于巩固优势地位、争夺更多话语权需要，其对“民地武”态度立场趋于强硬并与登盛政府时有分歧；缅北各“民地武”迫于生存压力，抱团取暖意愿增强。另一方面，美欧日印等域外势力通过加强与“民地武”领导人互动、加大对少数民族援助以及积极参与缅北和平进程等手段不断介入缅北事务，籍此实施对缅牵制、对我遏制的趋势显现。
从未来走向看，缅北问题仍将长期存在并对缅甸社会持续产生影响。缅政府凭借兵力、装备绝对优势，在缅北占据主导地位，却难以一举歼灭“民地武”；“民地武”虽处于劣势，却能依靠灵活多变的战术战法、山高林密的地利条件与较为广泛的民众基础，与政府长期周旋，“民地武”问题发生发展以来双方斗争格局与力量对比未发生根本性改变。以此前的果敢冲突为例，在2009年果敢“8·8”事件中缅政府能够武力击溃、整编原果敢同盟军，驱逐彭家声并进而建立亲缅地方政府，却无法遏止彭及果敢民族势力东山再起、卷土重来并与之在果敢地区形成新的对峙。可以预计，缅北问题在未来较长时期内仍将呈现拉锯与胶着的局面。
三、“一带一路”在缅推进难以绕开缅北问题
缅北地区地处我西南边陲门户，是我打造借缅前出印度洋战略通道、在缅推进“一带一路”及“孟中印缅经济走廊”建设的必经之地与重要枢纽。由于缅北“民地武”长期盘踞中缅边境地区生存发展，实际控制着中缅边境缅方一侧长达1100多公里地段，“一带一路”建设在缅推进难以绕开缅北“民地武”问题。近年缅北问题持续升温发酵，所引发负面效应不断蔓延外溢，对我在缅推进“一带一路”建设构成诸多挑战。
一是增加我在缅投资安全风险。目前中国是缅甸最大贸易伙伴国与投资来源国，中国对缅投资主要集中在油气、水电、矿产资源开发等领域，由于此类投资多处于或过境缅北地区，更易受到“民地武”问题冲击。例如我对缅投资水电项目大多位于克钦独立军控制或游击范围内，2011年6月爆发的缅克冲突就曾殃及我太平江水电项目，中方人员被迫暂时撤离；而2011年10月缅政府宣布暂停我密松水电项目，克钦独立军的激烈反对是重要原因之一。
二是干扰我与缅基础设施对接。交通、能源、通讯基础设施的互通互联，是推进“一带一路”建设的优先领域。目前已建成或正在筹建的中缅物流、能源、信息通道主要包括：泛亚铁路西线、昆明至缅甸高速公路、澜沧江—湄公河航道、中缅油气管道、云南连接缅甸光缆传输系统等，这些重要通道大都经过缅北“民地武”控制或游击区域，不断升温的缅北局势对这些国际通道的建设、使用及管理形成严峻挑战，已投产的中缅油气管道曾屡次因沿线爆发战乱而受到干扰或停工。
三是影响缅对“一带一路”建设合作意愿。缅政府视“民地武”问题为其重大核心利益所在，其彻底解决“民地武”问题、维护国家主权完整的立场从未松动。由于缅北“民地武”历史上与我存在一定联系，文化经济上与我相联相通，且盘踞中缅边境生存发展，因而缅政府在“民地武”问题上对我猜忌深重甚至对“民地武”可能成为我对其制衡的工具而倍感焦虑。当前缅北局势更趋尖锐复杂，“民地武”问题能否妥善解决，事关中缅关系健康发展以及缅对“一带一路”建设合作意愿。
四是可能成为美等阻挠我“一带一路”在缅推进的新抓手。美自战略重心东移以来，一直视缅甸为其推行亚太“再平衡”战略重要支点与经营方向，一改过去长达20余年对缅孤立加制裁政策，在继续支持昂山素季民主派并促缅推进民主化进程基础上，全面接触缅各方势力，不断加大对“民地武”投入比重，欲借缅北问题实施对缅牵制、对我遏制的趋势显现；另一方面，缅从自身利益出发，更多在中美间谋求平衡，其对我依赖性降低，独立性和自主性上升，增加我在“民地武”等问题上对缅工作难度和成本。未来缅北问题可能成为美西方削弱我对缅影响力、挤压我在缅战略利益空间的新切入点。
四、“一带一路”为和平解决缅北问题创造新的契机
“一带一路”建设在缅推进难以回避缅北问题带来的诸多挑战，但同时，“一带一路”在缅推进势必为深化中缅合作带来新的机遇，为和平解决缅北“民地武”问题创造新的契机。中缅两国山水相连、优势互补，双方互利合作潜力、空间巨大。秉持“和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢”理念，推动更大范围、更高水平、更深层次区域合作的“一带一路”构想，既合乎时代潮流，也符合中缅两国根本利益。由于地缘位置突出，缅甸在“21世纪海上丝绸之路”和作为“丝绸之路经济带”有机组成部分的“孟中印缅经济走廊”建设中有着先天优势和独特的重要性。因此，“一带一路”构想一经提出，即获得缅甸社会高度评价，缅现政府多次表示将积极参与中方“一带一路”计划；昂山素季亦多次公开表态中缅合作符合两国利益，并在大选前夕首度就我在缅密松水电项目发声，表示若民盟胜选将考虑重启该项目。中缅在“一带一路”建设上精诚合作，利于克服缅北问题所带来负面影响并推动缅北问题和平解决。
其次，正如前文所述，缅北问题其实质是民族认同、国家认同构建缺失的问题，难以凭借单纯军事手段在短期内彻底解决。“一带一路”建设以政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通为主要合作内容，有助于推动缅北少数民族地区经济可持续性发展、增强少数民族地区与缅族地区文化经济交流融合、进而逐步夯实各民族对缅甸联邦的国家认同。从这个意义上看，“一带一路”利于从根源上推动缅北问题和平解决。
在缅推进“一带一路”建设，妥善应对缅北问题诸多挑战的关键是防止其走向国际化，须加强对缅北问题各方正面引导，有效防范美等域外势力染指缅北问题、搅局“一带一路”建设。同时要继续坚持不干涉缅“民地武”问题内政原则，不让缅北问题损害中缅关系大局、影响缅方“一带一路”合作意愿，但要加强斡旋促和力度，反对缅在解决“民地武”问题时触及我重大利益。此外，还应适时加强与缅北地区经贸合作、文化交流及人员往来，提供必要社会经济发展及人道主义援助，帮助缅北地区尽快缩小与缅族地区社会经济发展差异，既要做缅北问题的斡旋者、调停者，也要做缅北社会经济可持续发展的支持者和推动者。