公私合作创新模式专题①

    中国科学技术信息研究所研究员 郭铁成

    编者按 目前，有超过70%的经合组织国家采用公私合作模式（PPP）支持科技创新，PPP已成为热门创新政策工具，应用范围不断扩大。诸多国家的实践表明：公私合作模式在提升战略性技术领域的国际竞争力、促进技术成果转移方面发挥着重要作用，值得研究借鉴。从今日起，科技日报国际部将连续刊发三篇介绍公私合作创新模式的文章，以飨读者。

    从上世纪90年代开始，一些国家在技术创新领域采用公私合作模式（PPP）。2008年国际金融危机以后，高创新度国家纷纷推出创新“新政”，形成又一轮公私合作创新热潮。这固然与刺激私人创新投入的需要直接相关，但更深刻的原因是创新理念的改变，这就是创新治理思潮的兴起。

    公私合作创新：创新治理重要内容

    所谓创新治理，就是政府、学术界、企业界、社会等各方面利益主体，平等参与、交互作用、共创价值的社会体系和机制。西方学者也把创新治理称为“无界创新2.0”（OPEN INNOVATION 2.0）或“四螺旋创新体系”。创新治理的基本精神，是促进公共主体与以私人主体之间合作，发挥公私各方的最大效能。

    随着世纪之交美国新经济泡沫的破裂，特别是2008年国际金融危机的出现，包括创新治理在内的社会治理思潮强势兴起。创新治理思潮没有把市场与政府对立起来，用市场来否定政府，或用政府来代替市场，而是将二者统一起来，主张发挥市场的基础作用，同时发挥政府的引导作用。因此，创新治理的政策任务是寻找公共目标与私人目标的结合点，公共目标依托企业等私人目标实现，企业等私人目标的实现要体现公共目标。

    公私相关方合作创新是创新治理最重要的内容。公私相关方合作创新是指公共参与方和私营参与方之间建立法律上的合作关系或协议，双方在决策过程中互动，共同投入稀有资源，包括资金、人员、设备和信息等，从而实现科学、技术、创新领域的特定目标。当目标实现时共享收益，目标失败时共担风险。公私合作的目标首先是公共目标，同时也是私人目标。协议关系的法律前提是，利益主体之间是平等关系。私方可以是一家企业，但更多情况下是多个非政府的利益攸关方，包括非赢利机构、国有企业和私有企业等，甚至包括政府官员、专家和公众。

    目前，欧盟和绝大多数欧盟国家、美国、日本等发达国家及俄罗斯、印度等大国，都在积极推广使用公私合作的创新模式。

    最根本特征：项目源自企业需求

    传统科技计划中的创新项目，国家目标明确，但缺乏企业用户需求。公私合作项目则来源于企业用户的具体需求。可以说，公私合作创新模式最根本的特征，就是项目来源于企业用户需求，国家目标通过企业用户需求来实现。判断企业需求是否真实，关键看企业是否为此投资。

    此外，传统科技计划中的创新项目，解决的是技术问题，因此只有单维的技术目标，没有技术、经济、社会的综合目标和总体解决方案。而公私合作创新计划解决的是经济社会问题，因此是三维的工程目标，涵盖研发、生产、市场整个创新过程。比如，韩国的智能汽车项目，不是单纯研发智能汽车技术，而是启动智能汽车创新工程，其综合目标是把司机、车辆、环境、交通基础设施以及相关生活要素有机地连接到一起。工程目标体现的是系统创新思想，能够综合考虑从基础研究到生产应用的整个价值链过程，为重大社会挑战提供综合解决方案，并确定时间节点和工程进度，可应用、可经营、可获益。

    同时，公私合作项目的投入更多元化。一般而言，公私合作的创新项目投入，政府资金不超过50%，企业和社会资金在50%以上。公私合作项目完成以后，企业等创新主体就可获得创新利润，政府也会获得公共项目的社会效益和经济效益。当然，如果项目不成功，则必须共担风险，企业、政府等投资方要为此负责。

    应用效果：1美元投资回报32美元

    公私合作创新项目的运营流程，可以简要分为项目形成、项目实施和项目完成三个阶段。其核心内容，是根据创新项目的经济性、社会性和技术性公开招标。

    从国际经验来看，公私合作模式在技术创新领域的应用，总体上是成功的。首先是提高了公共资金使用效率。美国学者对“制造业推广伙伴关系计划”的研究表明，每1美元的联邦投资，将对经济增长产生32美元的回报；对先进技术计划的研究表明，联邦政府对整个计划的资助约为22亿美元，但376个资助项目中的41个已经取得170亿美元的净社会收益。其次是有效化解和分散了创新风险。企业和其他社会资本化解了一部分创新风险，还有一部分被民间参加者分摊了，从而减少了政府的潜在成本，而且带来就业和国民收入的大量增加。再次是增加了社会对创新的投资。由于可以预期的利益，公私合作创新吸引了大量企业用户、风险资本、银行资本、社会基金，成倍扩大了全社会的创新投入。

    在总结国际实践经验和教训的基础上，结合我国改革发展实际，可以在重大创新专项、战略研发项目、科研设施设备、科研机构建设、风险投资、人才培养等领域开展公私合作创新试点。通过公私合作创新，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，克服单纯依靠行政手段的管理方式，保障企业在技术创新中的主体地位，扩大高等院校和科研院所的自主权，建立全体社会成员参与科技决策和创新活动的机制，激发一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力，从而推进国家科技治理能力和创新治理体系的现代化。（本报记者 姜靖整理）