我国开发区建设始于20世纪80年代。近40年来，各类开发区已成为我国科技创新的重要载体，开展制度创新的先行区，为我国经济社会发展作出了重要贡献。

◎刘冬梅  谭天骄  玄兆辉

    科技部印发的《“十四五”国家高新技术产业开发区发展规划》指出，坚持科技创新和体制机制创新双轮驱动，以推动高质量发展为主题，以强化创新功能、支撑高水平科技自立自强为主线，全面建设创新驱动发展示范区和高质量发展先行区，为创新型国家建设作出新的更大贡献。

    高新区作为开发区的重要组成部分，见证了我国开发区的发展和壮大。我国开发区建设始于20世纪80年代。近40年来，各类开发区已成为我国科技创新的重要载体，开展制度创新的先行区，为我国经济社会发展作出了重要贡献。面对新发展阶段国家区域发展战略的深入实施和高质量发展的客观要求，开发区存在重复建设、缺乏统筹机制、对区域战略支撑能力不足、体系设计有待加强等问题，亟待进一步改革和发展，以推动形成新的集聚效应和增长动力。

    开发区已成为科技创新重要载体

    强化开发区创新功能是党中央、国务院作出的重大战略部署，对坚持中国特色自主创新道路、实现国民经济依靠创新驱动发展具有重要意义。

    开发区已成为科技创新重要载体。在我国经济社会的发展历程中，开发区既是构建“高精尖”经济结构的重要部分，也是推动和加速科技创新的重要支撑，在建设全国科技创新中心中发挥前沿阵地作用。“十四五”规划纲要提出，建设重大科技创新平台，强化国家自主创新示范区、高新技术产业开发区、经济技术开发区等创新功能。

    开发区是开展制度创新的先行区。制度创新是创新的前提。开发区作为我国改革开放的排头兵，践行了我国先行先试的社会主义特色实践。比如国家自贸区开展的100多项改革试点经验向全国复制推广，取得了显著成效。

    开发区显著促进了产业升级。自成立以来，开发区在提高自主创新能力，推动产业转型升级方面取得明显成效。在发展过程中，开发区围绕各主导产业形成了相对完整的产业集群，不仅促进了我国制造业快速发展，也显著推动了金融、信息、商务等现代服务业发展。另外，开发区作为我国高新技术产业的集聚区，产业结构实现了由传统工业向高新技术的转变。

    现有开发区呈现“三多”特点

    根据中国开发区网统计，截至2023年5月底，我国拥有各类国家级开发区共计689家。综合来看，表现出以下发展特征。

    功能定位多元，各有侧重。从功能定位上来看，各类开发区各有侧重，总体上可以分为3类。一是经济和产业发展功能区，包括国家经济技术开发区和国家高新技术产业开发区，主要通过投资新兴产业，吸引外部投资，发展高新技术产业和促进科技成果转化。二是开放合作功能区，包括海关特殊监管区、边/跨境经济合作区、自由贸易试验区和边境旅游试验区，主要功能为便利对外贸易，促进国际大循环。三是综合发展功能区，包括国家级新区和国家级自主创新示范区，承担国家重大发展和改革探索等重大任务，实现高质量发展。

    空间布局多样，呈现东多西少、南多北少的特征。从空间分布看，作为中国对外开放和产业合作的主平台，目前国家级开发区主要聚集在东部沿海地区，特别是在长三角地区密集分布。从东中西部地域来看，截至2020年底，我国东、中、西部的国家级开发区总数量分别为314家、135家和156家，东部数量超过中、西部之和；东部国家级经开区的生产总值约为中、西部之和的2倍，财政收入约为中、西部之和的2.5倍；另外，从南北地域来看，南方开发区数量（416家）约为北方（251家）的1.5倍。

    主管部门多样化，以商务部主管为主。我国开发区主管部门多样化，主要有商务部、科技部、海关总署、国家发展改革委等。从主管部门来看，商务部负责的开发区类型和数量最多，有国家级经开区、边/跨境经济合作区和国家自由贸易试验区等3类，截至2023年5月，商务部负责的开发区共有270家，占全国国家级开发区总数的40%；其次是科技部，负责国家级高新区176家和国家自主创新示范区23家，占全国国家级开发区总数的29%；第三是海关总署和国家发改委。

    进一步发挥创新驱动引领示范作用

    虽然开发区在促进我国经济社会发展方面发挥了重要作用，但还存在地理位置重复、缺乏统筹机制、对区域战略支撑能力不足、体系设计有待加强等问题。因此，开发区未来要强化一体化部署，积极发挥创新驱动和示范引领作用，为构建新发展格局作出贡献。

    一是要扩大系统性整合范围，树立典型。以促进产业链分工协作和产业空间集聚为目标，在区域内鼓励将国家级开发区和发展水平较高的省级开发区作为发展主体，对周边小而散的各类开发区进行清理和整合，建立统一的管理机构。一方面，应开展更大范围的整合试点工作。可以选取一些发展较为成熟、当地市场经济环境较好、有较强探索和创新精神的开发区作为试验区，如在中国东部发达地区，开展整合试验并密切关注改革效果。另一方面，可以建立开发区高质量发展示范区。在600余家国家级开发区中通过综合评价遴选60家左右，由国家统筹推进相关工作。

    二是要回归本源，错位发展。按照定位明确、协同高效的原则，梳理各类开发区功能定位，比如经开区要更加集中发展经济贸易，以集聚方式实现产业经济做大做强；高新区要始终把激发创新创业活力、培育和发展战略性新兴产业、壮大高新技术产业集群作为核心任务；边/跨境经济合作区则应更聚焦于吸引两国边境的各种生产要素，通过辐射效应带动周边地区发展。在定位清晰的基础上，开发区要聚焦高质量和现代化，聚力系统性重构和创新性变革。各开发区要结合资源禀赋、产业基础等比较优势，避免同质化和低水平恶性竞争，形成各具特色、错位发展的新局面。

    三是要一体化部署，建立部门协调机制。要建立促进开发区高质量发展机制制度，加强对各类开发区高质量发展工作的统筹协调。首先，应准确把握新时期开发区发展的定位，优化与国家区域战略相匹配的部门协调机制。开发区要围绕和服务于京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区发展、长江经济带建设等区域发展战略，摒弃以自身经济发展为核心的观念。其次，在国家层面上加强顶层设计，将开发区建设纳入国家和区域发展大局中，完善开发区发展支持体系。此外，建议开发区主管部门间形成定期协调和联合办公等机制，给予开发区发展指导，缩短信息反馈和决策时滞，宏观把控全国开发区的发展步调。

    四是要加强考核，优胜劣汰。应进一步加强开发区工作绩效考核评价体系研究，完善开发区高质量发展评价指标体系和统计体系，可以从绿色、创新等维度构建指标体系定期开展考核评价。另外，应强化考核结果运用，把开发区建设情况纳入当地政府年度绩效考核，并与主管官员的政绩考评挂钩。对评价考核优秀的开发区，加大政策支持力度，激发开发区高质量发展的积极性。同时按照“淘汰撤销一批、转型提升一批、整合优化一批、创建打造一批”的思路，加快形成层次分明、布局合理、类型多样的开发区发展新格局。

    （作者单位：中国科学技术发展战略研究院）