随着数字经济的深入发展，平台经济异军突起。平台经济的规范发展离不开有效治理，传统的市场失灵问题在平台经济发展中逐渐显现，加之平台经济自身具有的独特性，给治理带来多重挑战。

    7月28日，中共中央政治局召开会议，分析研究当前经济形势，部署下半年经济工作。会议指出，要推动平台经济规范健康持续发展，完成平台经济专项整改，对平台经济实施常态化监管，集中推出一批“绿灯”投资案例。

    随着数字经济的深入发展，平台经济异军突起。平台经济的规范发展离不开有效治理，传统的市场失灵问题在平台经济发展中逐渐显现，加之平台经济自身具有的独特性，给治理带来多重挑战。研判平台经济的特征和治理难题，有利于提升治理水平，推动我国平台经济的规范健康持续发展。

    数字经济时代新的经济模式

    平台是运用网络信息技术，使相互依赖的双边或者多边主体在特定载体提供的规则下交互，以此共同创造价值的商业组织形态。平台经济是基于数字技术，由数据驱动、平台支撑、网络协同的经济活动单元所构成的新经济系统，是基于数字平台的各种经济关系的总称。平台经济是生产力新的组织方式，是数字经济时代背景下新的经济模式，具有如下基本特征。

    第一，平台经济属于典型的双边市场，平台扮演市场参与者与组织者的双重角色。平台组织商家和消费者“双边群体”进行交互匹配，扮演市场组织者的角色。与此同时，平台作为市场的参与者，是自主经营、自负盈亏的企业。双重角色使得平台成为企业和市场两种资源配置方式的综合体,市场这只“无形的手”在平台经济条件下变成追求盈利的“有形之手”。

    第二，平台经济以信息通信、大数据、人工智能等新技术为支撑。平台充分应用ICT技术，降低市场交易成本、提升生产效率、推动产业迭代升级。在消费互联网时代，互联网技术能力主要体现为“连接能力”，实现信息提供与匹配。当前信息技术加速扩散，数据成为新型生产要素，数据与算法成为平台经济增长的新动能。

    第三，平台经济具有极强的网络效应和跨边网络效应。网络效应是指网络产品或服务对用户的价值取决于网络中其他同类型用户的数量。平台作为市场交易组织者，集合商家和消费者，使得平台经济呈现跨边网络效应，即平台产品或服务对用户的价值取决于平台另一侧用户的规模。比如，网约车平台上司机越多，平台对乘客的价值就越大。

    第四，平台经济具有很强的规模经济性。平台基于互联网提供“无形”产品和服务，且经营不受时间、空间、自然资源等条件限制，具有很强的规模经济性。平台基于互联网提供服务，具有边际成本递减甚至为零的特点，打破了传统“二八法则”，使得长期不受重视的长尾市场也能带来很大收益。

    我国平台经济治理面临复杂挑战

    以上所述平台经济的基本特征与市场失灵问题交织在一起，决定了我国平台经济治理面临着复杂挑战。传统的市场失灵问题也存在于平台经济之中，具体表现在以下几个方面。

    一是垄断。平台经济中，垄断行为的形式更加多样复杂，出现数据垄断等新形式；平台相关市场界定、支配地位认定、竞争损害分析等的判定标准与传统行业相比存在很大不同。

    二是公共物品。平台具有一定程度的非排他性和非竞争性，具有类公共物品属性。平台聚合人们衣食住行等民生领域的服务提供者，使得平台“公共服务提供者”的属性更加突出。而平台大多由私人资本建设运营，私人所有与类公共物品属性之间存在一定冲突。

    三是外部性。平台是市场的具化，市场从“看不见的手”变成有利益诉求的实体，导致一系列外部性问题。例如，平台过度收集用户数据、个人信息泄露、“信息茧房”等。

    四是信息不对称。平台经济中，参与交易的主体有平台、商家、消费者等，信息不对称导致的逆向选择和道德风险问题有新的表现形式。例如，大数据“杀熟”等。

    此外，平台经济作为新兴产业的代表，对治理理念、治理主体、治理框架等提出新要求，导致我国平台经济治理面临如下挑战。

    一是多重目标要求更新治理理念。我国平台经济治理有着多重目标，既要促进创新，又要规范发展；既要促进发展，又要注重安全；既要促进平台在国内发展，又要培育其国际竞争力，使之成为打造国家竞争新优势的战略力量。然而，包容与审慎的治理理念尚未得到有效贯彻。

    二是治理主体体系难以适应平台经济的基本特征。平台既是以盈利为目的的经营主体，又提供市场交易基础设施，其间的利益冲突对平台内经营者与消费者产生较大的负外部性。此外，平台经济具有创新速度快、业务模式不断迭代、用户规模巨大、信息数据海量等特点，因此，需要引入新的治理主体。

    三是现行制度规则体系不能有效处理平台经济发展中的多种关系。新兴产业治理的核心是妥善处理创新与治理的关系，既能容纳创新以促进发展，又能通过治理使发展规范化。平台经济业务快速迭代，导致相关制度规则处于滞后状态。比如，反垄断法和反不正当竞争法如何适应平台经济发展；数据安全和个人信息保护的原则性要求如何细化落地等。

    四是现行治理工具难以解决平台经济发展中产生的新问题。我国现行治理工具缺乏，如监管科技发展滞后、反垄断手段不能适应平台经济市场竞争的新特点、治理工具之间缺乏有效协同。

    五是垄断的传统判定标准与规制方式不能完全适应平台经济治理要求。在平台经济领域，市场规模很难作为判定垄断的单一标准，判断平台经济对社会福利影响更加困难，相关市场的认定更加复杂，增加了识别垄断地位和认定垄断权力滥用的难度。

    五方面着手提升平台经济治理水平

    对包括平台经济在内的新兴产业进行有效治理，是我国提升国家治理体系与治理能力现代化水平面临的重要课题。应以推动平台经济规范健康持续发展为出发点，从五个方面着手提升治理水平。

    一是以促进平台经济创新与发展为导向，加强企业创新力培育，打造国家竞争新优势。注重行业发展与有效治理的健康协同演化，以促进创新、规范发展；发挥平台企业新一代信息技术创新引领者作用，助力经济社会数字化、智能化转型；培育提升平台企业创新力和国际竞争力，使其成为国家战略科技力量的有效组成部分，打造国家竞争新优势。

    二是贯彻新治理理念，建设多元主体治理体系，构建协同治理格局。贯彻“包容、审慎”治理理念；构建包括政府、行业协会、平台、商户、消费者等多方主体在内的合作式治理体系，共商共建共享平台经济发展；加强部门协同，健全跨部门、跨区域的执法联动响应和协作机制；完善社会监督，建立平台规则公示和报告制度。

    三是创新制度规则，增加有效制度供给，适应平台经济发展新要求。完善《反垄断法》实施细则，加快修订反不正当竞争法，持续完善配套规章；健全市场准入制度、公平竞争审查机制、数字经济公平竞争监管制度；围绕个人信息泄露、价格无序竞争、过度并购等问题，制定专门规章制度。

    四是有效辨别竞争优势与垄断行为，创新反垄断工具，防止资本无序扩张。认可平台企业凭借合规经营与技术创新所形成的竞争优势，有效辨别出扰乱市场的垄断行为，强化反垄断、打击过度并购；完善相关市场认定规则，健全平台企业数据、流量、算法等领域垄断行为的认定标准及处置规则。

    五是切实保障平台企业数据管理合规与数据安全。强化技术手段，提升监管科技水平；完善平台企业数据分类分级合规体系，健全平台企业数据交易管理制度，规范数据交易行为；落实个人信息保护法，促进平台企业数据全流程合规管理；加强数据安全和个人信息保护方面的执法，保障国家信息安全，维护消费者合法权益。

    （作者单位：中国科学技术发展战略研究院）