本报记者 盛 利

    证和照是企业进入市场的两把“钥匙”，近来“仅跑一次”“先照后证”的行政审批改革正在各地逐步开展。针对改革中出现的办照容易办证难、准入不准营等新问题，日前一项名为“首证通”的行政审批改革在成都高新自贸区率先开始实施。

    这项在全国首创的改革，正尝试将需要经行政许可（审批）才能从事经营的事项，进行分类梳理，确立首位行政审批事项，实施“后证”部门见“首证”后直接发证的方式，最大限度破解多项关联审批互为交叉的市场主体准入难题。

    “首证”通行：办照容易办证也不难

    全国开展的“先照后证”改革以来，部分前置许可事项改为后置审批，但企业在取得营业执照后，还须取得相关审批监管部门许可后才能开展生产经营活动。“这实际上是一种准入门槛的平移，办证标准、条件、程序并没有变，办照容易办证难、准入不准营等问题依然存在。”成都高新区环境保护与城市综合管理执法局副局长牛波说。

    “首证通”即为解决上述问题而生。所谓“首证”，即指市场主体开办时在环保、工商、食药监、城管等部门申请获得的首个审批许可（备案核定）。

    刚落户成都的“美团打车”，即享受了“首证通”的便利——今年3月23日，成都高新区交通许可部门受理了上海路团科技有限公司四川分公司（“美团打车”项目）的网络预约汽车出租客运业务经营许可申请，对该公司进行实质性审核。在同意开展网约车业务的前提下，工商等注册登记部门同步启动登记，实行告知承诺制，该企业不用再提交重复性申请材料，即可办好营业执照。

    仅一天时间，该公司就同时拿到了营业执照和网约车业务经营许可。上海路团科技有限公司四川分公司政府事务部高级经理韩正杰说，作为创业企业在与“时间赛跑”的过程中，“首证通”改革使成都成为全国最快办完“美团打车”网约车业务经营许可和营业执照的城市。

    “在该案例中，行政审批部门将‘网络预约汽车出租客运业务经营许可’认定为‘首证’，那么在企业拥有此证后，营业执照等其他证照将以此为标准直接发放。”牛波说。

    宽进严管：行政监管变民事约束

    如遇到企业符合“前证”要求，但不满足“后证”规定的，如何处置？

    “放权，‘放’是前提，放管结合，‘管’在‘放’后。‘首证通’改革绝不是只放不管，而是在为加强事中事后监管腾出空间。”牛波说。

    首个试点“首证通”的某餐饮项目行政经理张俊鹏介绍，企业按要求将环评验收后的“环境影响登记表”作为“首证”后，环保部门将“首证”提供给工商注册登记部门办《营业执照》，并按“双告知”要求推送给食药监部门和城管部门；企业再继续申请办理食品经营备案（许可）、招牌设置许可时, 食药监部门和城管部门只做审查，并未收取重复性资料。

    “最后由企业进行书面承诺后，直接备案（许可）即可开展相关经营活动。”牛波说，这其中如餐饮单位的面积是否合规、食品是否合规等环节，监管部门只审查纸面材料并进行告知，让企业签订承诺书。但在企业开展经营期间，行政部门会根据企业提交的材料和书面承诺中的各项要求进行对比检查，对不符合要求、虚假提供材料等予以相应处置，甚至列入失信名单。

    他认为，这种“承诺制”有助于将行政监管行为变为民事约束，提高行政执法效率。“如某餐饮企业，证照齐全但标牌不合规，过去我们检查发现后仅能责令其整改。但‘承诺制’下，它就变成了一种自我民事约束，同样具有法律效益，也让城管工作更有力度。”

    部门融合：让数据和材料“跑腿”

    “以前去政府部门办事，感觉各部门是分割的，有些同类申请材料需要重复准备。”韩正杰最关心的是行政部门的信息互通、审批互信究竟是如何实现的？

    记者了解到，成都高新区先后获批国家自主创新示范区、全面创新改革示范区、自贸实验区等，多项政策优势的叠加提供了充足的先行先试空间。此外，在去年开展的机构大幅改革中，该区首次将城管、环保、工商、食药监、质监等8项执法职能整合集中到一个部门，形成统一执法力量，提高监管效率的模式，使建立“首证通”涉及的跨部门、跨领域行政审批系统，可以实现部门内的信息共享，最终实现高效的行政审批。

    “部门之间的互动融合，是‘放管服’改革中的‘硬骨头’问题。”四川大学公共管理学院院长史云贵说，“首证通”让“数据跑腿”并在部门之间流动的方式，是深化“放管服”改革、纵深推进“证照分离”改革的又一创新举措，打通了提高行政效率、建设服务型政府的“最后一公里”，对深化机构改革能够有效发挥杠杆作用。

    目前，在餐饮、共享交通等传统及新经济领域完成试点后。“首证通”行政审批改革实施范围及行业领域将在成都高新区进一步扩大。包括选择研究更多领域的“首证”展开试点；实施“负面清单”管理，允许市场主体在开办申请时自由选择“首证”等。同时，旨在解决不同部门、不同信息系统内容共享的“智慧监管系统”也将于今年6月上线。