第二看台

    7月18日，财政部、住建部、农业部、环保部四部委联合印发《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（简称《通知》）。根据要求，政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式。

    PPP模式是指将部分政府责任以特许经营权方式转移给企业等社会主体，政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府财政负担减轻，社会主体投资风险减小。

    其实，去年财政部下发的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金[2016]90号)就提出了在垃圾、污水处理等公共服务领域，各地新建项目要“强制”应用PPP模式。

    从“强制”到“全面实施”，新政策将会带来什么变化？

    PPP模式早有珠玉在前

    《通知》提出，政府参与的新建污水、垃圾处理项目“全面实施”PPP模式；有序推进存量项目转型为PPP模式。

    E20研究院执行院长薛涛认为，《通知》要求全面推进的污水垃圾项目总体属于“运营”属性较强的优质资产，相对容易发挥PPP提高绩效的作用。

    污水和垃圾处理是我国推进PPP模式较早的领域，并已取得明显效果。据财政部PPP项目库数据显示，截至今年7月18日，入库项目共13132个，项目金额达到16万亿元。由于采用PPP模式，污水处理成本下降了50%以上，不仅解决了环境问题，而且推动了我国环保产业的发展。

    全国工商联环境商会首席政策专家骆建华说，污水、垃圾处理行业从2002年开始市场化改革，推行PPP模式的特许经营模式，到现在已经搞了十几年了，大部分设施已市场化运作，市场化改革之前的存量项目其实也不多。

    政府从一次性投资到分期付款

    《通知》的另一重大意义就是实现政府职能的转变。过去，政府修建污水、垃圾处理厂，提供环境公共产品和服务，建设和维护的资金压力巨大。今后这些将全面由市场提供，政府通过购买服务的方式进入到治理当中。骆建华指出，在《通知》中，政府的定位一是监管、二是付费。以运营补贴作为财政资金投入的主要方式，逐步减少资本金投入和投资补助。“这是我们多年呼吁的，这次终于被强调了。”

    骆建华表示，整体上看，现在环境公共基础设施已基本完善、初具规模，下一阶段的关键是运营，特别是在中西部、县级以下农村以及老少边穷地区，单纯依靠收费还覆盖不了成本，需要政府进行补贴。

    “过去市场方还没有发育起来，没有实力来承接，现在市场方已逐步成熟，政策只是适应市场形势的变化。”骆建华说，将来政府财政就不用搞建设、不用养队伍了，只需购买服务，按照绩效进行付费。“简单说，就是政府从一次性投资变成了分期付款。”

    由于参与的社会主体基本都是专业的，由社会资本来运作污水、垃圾处理等项目，将比由政府来做更专业、成本更低、治理效果更好。

    PPP全链条应用还需继续摸索

    《通知》要求：“在污水、垃圾处理领域全方位引入市场机制，推进PPP模式应用，对污水和垃圾收集、转运、处理、处置各环节进行系统整合，实现污水处理厂网一体和垃圾处理清洁邻利。”

    相对于污水、垃圾后端的处理处置已实现高度市场化，其前端的收集和转运，包括垃圾分类、管网和环卫等环节，都属于公共服务部分，市场化有一定的难度。因此薛涛认为，现在并不能实现“厂网一体化”来达到区域实际减排的目的，这方面还需要认真摸索。此外，农村环境、垃圾分类等新领域的PPP绩效管理难度高，成熟模式有待时间考验，在全面推进中还需要“一步一回头”地去做。