■科技新政进行时 

    本报记者  操秀英

    这是一次被寄予厚望的改革。

    “我国的科技计划管理在过去相当长时间里与国情相适应，发挥了很大作用，但随着近年来科技经费的大幅增长，以及科学技术和经济社会发展提出的新需求，这种管理模式逐渐显露出不合理之处，所以这次改革势在必行。”中科院副秘书长潘教峰告诉科技日报记者。

    潘教峰指的改革是即将出台的《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》（以下简称《方案》）带来的种种变革。他认为此方案“从实施创新驱动发展战略的要求出发，遵循科技发展的规律，借鉴国际有益做法，做出适合我国经济社会当前和长远发展需求的调整”。

    各国做法不一，但均抓住顶层设计

    各国科技计划管理体系与其科技体制密切相关。“我们借鉴的更多是大家都遵循的一些规律性认识，而不是照搬某种具体做法。”潘教峰表示。

    找寻规律要追本溯源。“要搞清楚什么是科技计划，为什么要实行科技计划。”潘教峰认为，科技计划是体现国家意志，在市场失效或是对国家经济社会发展和国家安全有重大意义的领域，利用国家财政集中攻关的组织方式。

    “我们的科技计划是为了解决什么问题，是解决科技问题还是经济社会发展中的重大问题？如何有效地将经济社会发展和国家安全的重大需求转化为关键科技问题和科技目标？”潘教峰说，在科技计划项目遴选中选好题、选准题，从源头上解决科研和需求脱节的问题，这正是此次改革需要突破的难点。

    此前，我国科技项目分由不同部门管理，虽不同类型项目有一定分工，但依然存在项目重复、分散、封闭等现象，目标不够明确，产出比较低。为此，《方案》提出，优化整合的总体目标是，强化顶层设计，打破条块分割，建立具有中国特色的以目标和绩效为导向的科技计划（专项、基金等）管理体制，更加聚焦国家目标，更加符合科技创新规律，更加高效配置科技资源，更加强化科技与经济的紧密结合，最大限度激发科研人员创新热情。

    具体到科技管理体制，潘教峰认同OECD（经济合作与发展组织）的分类：集中型、分散型和二元型。集中型即由一个科技主管部门来统筹协调科技资源。日本采取的正是这种方式。其文部省调配的科技资源占总量的三分之二。美国则是分散型的代表，没有统一的科技主管部门，国防部、卫生部、能源部、国家科学基金会等相关政府部门均较大程度地参与科技管理。联邦政府和州政府科技管理部门都参与科技资源配置的德国即是二元型。

    科技管理体制不同决定了各国科技计划管理方式也各具特色、不尽相同，但这些管理方式的共性是加强顶层设计，统筹协调。以美国为例，设立在白宫的科技管理部门是最高决策机构，其中，白宫科技政策办公室负责制定和协调科技政策，明确重点支持的方向，由内阁中与科技相关部门官员组成的国家科技委员会和由来自科研机构、产业、大学、非政府机构等不同背景人员构成的总统科技顾问委员会负责为总统决策提供支持。“重点做哪些事，花多少钱这些问题在这里就协调好了，经国会批准后，剩下来就是怎么花的问题了。”潘教峰说。

    同样，日本的综合科学技术会议设置于内阁，由首相领导，文部科学省、经济产业省、财务省等6名与科技相关的内阁大臣和8名具有战略眼光的不同领域专家参加，负责宏观科技政策，确定重大研究领域，制定国家基本科技计划。

    “这次改革提出要建立科技主管部门牵头、各部门参与的联系会议，以及专家咨询委员会，接下来就是在具体操作层面如何发挥好这两者的作用，加强顶层决策和资源配置的协调。”国务院发展研究中心技术经济研究部部长吕薇表示。

    专业机构如何设置是改革关键

    政府做好决策后，剩下的是如何执行。这也是此次改革的一个关键点。“过去我们常被诟病的是项目的决策者及执行者是同一方，这次改革提出建立专业性机构来进行项目资助，就是为了解决这个问题。”潘教峰说。

    从国外情况看，各主要国家大都由专业机构负责具体项目管理，包括受理申请、评审、立项、实施过程管理和结题验收等。但专业机构的设置又有多种模式，有的独立于政府部门之外，有的隶属于政府部门，还有的委托社会化的非营利机构管理。

    吕薇介绍说，如美国的科学基金会是独立的项目资助机构，NASA（美国国家航空航天局）既是科研机构也是一个政府部门，而NIH（美国国立卫生研究院）则是一个政府的科研机构。

    潘教峰也表示，不同类型的专业机构各有利弊。独立于政府之外的专门资助机构可以更好地保持公正性和独立性，而像NIH这样本身就是科研机构的，则更具学术权威性。“重要的是怎样设计一种机制，保证这样的机构不会将经费都用于自身，比如NIH基金项目中80％以上的经费以项目形式资助其它研究机构。”

    “我们应该采取什么样的形式？这需要在今后的工作中不断探索。”吕薇强调，从国际经验看，专业机构的组成一定要合理，要有专业知识，不能全是管理人员。

    当前，主要依托现有具备科研管理专长的单位进行改造，形成若干符合要求的专业机构。随着科技体制改革和事业单位分类改革的深化，促进专业机构逐步市场化和社会化。为规范专业机构建设和运行，《方案》对制定统一的专业机构管理制度和标准，促进相关单位的改革提出了要求。

    要将责任落实到个人

    潘教峰认为，还需强调落实项目资助者和承担者的责任。此前，我国科技项目的立项、评审等也常因流于形式而备受非议，评审专家和项目决策者的责任不清晰。

    而国外的项目官员则有较大决策权及相应的责任。“曾经在美国基金会担任项目主任的一位老师告诉我，同行评议是他做决定的依据，最终拍板的还是他。”他说。

    当权力集中在少数人手里的时候，又如何避免利益寻租？潘教峰表示，靠制度、程序和规范，专业机构对项目官员都有严格规范的要求和监督评估与问责办法，而且项目官员做的决定与其今后的学术生涯和声誉密切相关，所以他们都非常谨慎和负责。“很多国家在这方面有一套成熟的机制，这也是我们今后要学习的地方。”

    吕薇则强调，今后还需加强项目的全过程管理。“过去的科技计划大多是一个个独立的研发项目的集合，改革以后，国家重点研发计划要求打破部门界线和创新链各阶段的分割，科技计划的资金分配也将从一些分散的独立项目，转向支持一些以需求目标为导向，从研发到成果转化，再到技术应用示范和推广一体化（RD&D）的项目。计划项目管理方式也要随之转变，因此要探索适应RD&D一体化的项目管理模式，加强全过程的管理。

    在潘教峰和吕薇看来，理想的模式是，科技计划的决策和监督、执行相分离。政府腾出更多时间制定战略规划，由专业机构来具体执行，政府同时对专业机构进行监督和评估。