科技专论  

    近年来，欧美等发达国家为了摆脱国际金融危机影响和推动经济复苏，纷纷加大科技投入，抢占科技制高点。受此影响，发达国家的贸易和技术保护倾向越来越明显，对我国科技政策中的贷款、资助及税收减免等多种政策工具有所质疑，在部分领域还提出了反补贴措施。在这种背景下，我国应该积极应对，充分考虑国际形势的变化和国际规则的影响，适度调整科技创新政策。

    世贸组织《补贴与反补贴措施协议》（SCM）关于补贴的规定

    1.补贴的形式和判断标准

    按照SCM协议规定，补贴指的是政府为企业提供的资助,包括下列情形：涉及直接资金转移的政府行为（如赠予、投资），潜在的资金或债务的直接转移（如贷款担保）；本应征收的政府税收的豁免或未予征收（如税额减免）；政府不是提供一般基础设施而是提供商品或服务；政府通过其他机构实施的上述行为。

    专向性是补贴的重要属性，用来判断补贴是否针对特定对象。如果政府规定获得补贴的范围明确限于特定企业，这种补贴就具有专向性。

    按照提供方式，补贴通常分为直接补贴和间接补贴：直接补贴是指直接以资金的形式给予企业的援助；间接补贴是指以税收减免、贷款贴息和担保等形式提供的非直接资助。

    判定政府是否提供了补贴，有三个必要条件：补贴的提供者最终可以追溯到政府，无论资助的提供者是政府本身还是由政府控制的机构；补贴的受益者是企业；补贴实质上是财政资助，使企业获得了资金上的节约或者支持。

    2.补贴的合规性

    SCM协议根据补贴是否合规，将补贴分为三类，即不可诉讼的补贴、可诉讼的补贴和禁止的补贴。

    不可诉讼的补贴是世界贸易组织（WTO）允许其成员国向本国企业提供的补贴，即所谓“绿色补贴”。两类补贴属于不可诉讼的补贴：一是不具有专向性的补贴；二是虽然有专向性，但是属于对研发、环保和落后地区的补贴可以有条件豁免。其中对研发的资助不能超过产业基础性研究的75%或竞争前应用开发费用的50%，环保资助应在改造工程成本的20%以内，落后地区须满足人均产值在本国平均水平的85%以下或失业率为平均水平的110%等条件。

     可诉讼补贴需要根据具体情况进行具体分析，以判断其合规性，又被称为“黄色补贴”。SCM协议允许成员国在一定总量控制范围内向本国企业提供补贴，但是一旦这种补贴对其他成员的相关产业或利益造成严重妨碍，受损成员可以提起诉讼。从补贴形式来看，存在严重妨碍的情况包括：对某产品的从价补贴总额超过5%；对某产业或企业的经营亏损实施弥补性补贴；直接的债务免除，即免除政府债权和以补助抵消企业债务。从补贴产生的后果来看，存在严重妨碍的情况包括：排斥或阻碍SCM协议其他签约方同类进口商品进入本国市场；排斥或阻碍其他签约方的同类产品进入第三国市场；同一市场上，与其他签约方同类产品的价格相比获得贴补产品的价格明显下降，或造成了严重的价格抑制、跌价、销量减少等后果；与以往3年的平均市场份额相比，造成了实施补贴国家的初级产品或商品在世界市场上的份额增加，并且自实施补贴后呈持续上升趋势。

    被禁止的补贴，即所谓“红色补贴”，是属于WTO规则下不能容忍的补贴，将直接损害成员国的竞争优势和企业利益，一定会被诉讼且一般会胜诉。SCM协议规定，以下两种情况属于被禁止的补贴：以出口导向为唯一条件或多种条件之一而提供的补贴；将进口替代作为唯一或多种条件之一而提供的补贴。

    现行科技政策中存在可能引发反补贴争端的隐忧

    制定促进自主创新的科技政策，是我国政府的责任和权利，也是实现创新发展和经济结构调整的迫切需要。不过，近年来，我国与部分发达国家之间的反补贴争端频发，也反映出现行科技政策体系本身确实存在一些问题，值得我们关注。

    1.政府对企业的直接资助

    在科技政策中，直接资助方式主要包括研发资助、产业化专项资金、价格补贴等等。对于研发资金补贴，按照SCM协议的规定，政府可以提供，但是要有一定比例的限制。相对而言，产业化专项等资助方式引发反补贴争端的可能性更大一些。根据SCM协议的规定，这种补贴方式一旦涉及到国内出口企业，就很可能被视为可诉的甚至是禁止性的补贴，引起相关发达国家的申诉或反补贴措施。如果补贴金额超过价格的5%，则将被视为严重损害竞争规则的补贴，可能面临报复性的惩罚措施，即使积极应诉，胜诉的可能性也较小。

    较为典型的案例是中美风能设备补贴争端。2010年10月，美国贸易谈判代表办公室就中国补贴风能设备的相关措施发起反补贴调查，主要针对的是“中国政府向在华风力发电设备(包括设备整体以及其中的零部件)制造企业提供补助、资助或奖励的情况”。其主要“证据”就是《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》。最终的结果是我方停止了部分风电补贴项目。

    2.税收优惠政策

    我国针对创新活动的优惠政策主要包括研发费用加计扣除、高新技术企业减税、行业性税收减免以及进出口环节减税等。其中，研发费用加计扣除政策属于包括美国在内的各国通用的科技政策，但是高技术产业的税收减免和特定行业的税收优惠则有可能被认定为专向性补贴，如果被认为损害了竞争原则，将会被提起反补贴诉讼；对进出口环节的税收减免，关键则是要看是否引致了我国企业与外国企业的不一致待遇。

    2004年，中美之间曾出现了集成电路增值税问题争端。该案的起因是我国政府发布的《鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》，其中一项优惠政策是对进口集成电路征收法定17%的增值税而对国内生产的同类产品则实行增值税减免。这引起了美国的不满，认为我国的这一做法构成了对外国半导体生产和设计企业的歧视性待遇，因此于2004年3月18日就我国集成电路增值税退税政策向WTO提出了相应诉求。最后，争端以我国承诺取消对国产集成电路产品的增值税退税政策而告终。

    3.政策性贷款及贷款贴息

    根据SCM协议的规定，低息贷款或贷款贴息都是政府补贴的一种方式。如果金融扶持的目的在于提高企业出口绩效或进行进口替代，将被视为禁止性补贴。即使不是针对进出口，金融扶持也可以被视为可诉性补贴。如果政策性贷款使得一国企业在国际竞争中获得很多好处，影响或损害了其他国家企业的竞争优势，也将被其他国家提起反补贴诉讼或采取保护性反补贴措施。

    2010年9月，欧盟委员会宣布对中国产无线广域网卡（WWAN）发起反补贴调查。欧盟认为，华为技术公司和中兴通讯公司接受了来自我国政府的政策性贷款等补贴，以低价出口对欧洲生产商造成了实质损害。相关指控包括两个部分：一是中国国家开发银行和国家进出口银行给华为和中兴两家企业提供大量政策性贷款；二是华为、中兴得到的贷款利率不能被视为正常商业利率。此案目前还没有结束。

    4.土地、厂房等优惠政策

    根据SCM协议的规定，土地优惠也应被视为一种补贴方式。尽管到目前为止，对土地优惠的反补贴诉讼还不多见，但是随着欧盟国家对我国地方政府科技政策的愈加重视，未来土地补贴也有可能被发达国家实行反补贴措施。关键要看受到补贴的企业是否是出口企业以及获得了多少优惠。如果是一些以出口为主的科技型企业得到了土地优惠，而且在国际市场上具有一定的竞争力，那就有可能面临发达国家的反补贴诉讼。

    除了政策内容之外，我国的科技补贴政策实施机制也存在一些问题。首先，地方补贴与中央补贴缺乏协调，其总和结果就有可能违反WTO规则。地方政府在本地科技补贴政策的制定和实施中具有较大的自主权，除了一些原则性要求之外，一般不受中央政策的限制。但是一个企业如果同时享受中央和地方的各类补贴，其补贴总额有可能超过SCM协议规定的比例限制，成为可诉性补贴。其次，中央政府各部委之间实施科技补贴政策也存在协调不够的问题。一些政策由于事先没有充分考虑被提起反补贴诉讼的可能性，在实施之后遇到欧美等发达国家的抵制，引发了多起反补贴诉讼案，最终不得不取消，这样的例子很多。

    开放环境下制定和实施科技补贴政策的建议

    在科技补贴政策的制定和实施中，应尽量考虑国际规则的影响，选择合理可行的科技补贴方式，既要达到促进自主创新的目的，又不能授人以柄。

    1.增加普惠性政策，对专向性补贴应规定合理期限

    科技补贴的专向性是发达国家认定补贴可诉性的主要依据之一，而普惠性政策一般不易被诉讼。因此，应该增加一些更加普惠的政策，如加大研究开发费用加计扣除政策的力度和受惠面。再如政策性贷款和贷款贴息等政策，应尽量对各类企业一视同仁，不能只支持特定所有制或具备某种资格的企业。对目前存在的可能会被认定为专向性补贴的一些行业性、区域性政策，一方面可以减少一些，另一方面要对这些补贴政策规定合理的年限，根据实际情况随时调整。

    2.加大竞争前研究资助，适当减少其他形式补贴

    研发资助的方式更符合国际规则，也是发达国家的共同做法。而且，根据SCM协议的规定，专门用于企业研究活动的咨询和等效服务的费用，包括外购研究成果、技术知识、专利等费用，视为不可诉补贴。因此，建议尽量从资助研发环节入手，为企业提供一些激励政策。适当增加基础研究和共性技术研发补贴，减少市场化、产业化等竞争环节补贴。

    3.增加间接补贴，减少对企业的直接补贴

    总体而言，SCM协议主要针对政府向企业直接提供竞争性补贴，而政府部门对一些中介机构或非营利组织的资助一般不会被诉。因此，在实施科技补贴政策时，应充分利用产学研联盟等组织形式的技术扩散作用，通过对科研机构和高等院校的研发资助来进行间接补贴，但是资助产生的研究成果则鼓励企业来分享或免费使用。

    4.慎重对待涉及出口的补贴，充分利用国际规则

    SCM协议对涉及出口和进口替代的补贴是严格禁止的，而且从实践来看，发达国家提起反补贴措施的对象主要是我国的高技术出口企业。对于大量出口产品的企业，在给予补贴时一定要慎重对待，尽量避免明显为出口导向的补贴，多通过普惠性的研发资助予以扶持。此外，SCM协议也规定了一些例外情况。例如，对符合条件的落后地区进行补贴是不可诉的，即使是给予专向性补贴也没有问题。这对我国推动中西部科技发展十分有利，应加以充分利用，对这些地区的高技术企业可以多给一些补贴。

    5.加强统筹协调，建立事先评议和事中预警机制

    中央和地方之间、中央政府各部委之间都应该加强科技补贴政策的统筹协调。一方面，在各部门出台科技补贴政策之前，应组织商务部等部门的专家进行评议，评估该项政策与国际规则的冲突程度和可能产生的后果，进行合理的调整或修改，使之更符合国际规则；另一方面，对科技政策补贴体系应随时进行认真研究，尤其是对地方政府政策是否明显超越了国际规则红线，应及时进行评估和检测，并对地方政府提出相应的调整建议。

    要建立科技反补贴风险预警机制，做好监测工作。补贴是否合规，除了其形式上是否符合规则外，关键还要看其在实践中起了多大作用，是否对外国企业形成了较大的实际损害。建议加强科技补贴政策的实效评估和调控，重点是对高技术产品和服务进出口进行监测，及时调整相关补贴政策。

    6.增强政策的透明度，重视通报制度

    为了避免陷于被动，在对科技补贴政策进行合理调整之后，应该主动根据SCM补贴协议的规定，对国内补贴政策的性质、单位补贴量、补贴目的、补贴期限和能够估算的补贴贸易影响等向WTO成员国做出必要的通告。

    （作者单位：国务院发展研究中心技术经济研究部）