当前，雾霾频发，并多次出现大范围、区域性的雾霾污染。7月8日，《大气污染防治法》修订草案二审稿全文公开征求意见，将对2000年9月1日起施行的《中华人民共和国大气污染防治法》进行修订。

    对于已获“放行”的该二审稿，中国环境规划院副院长王金南、北京大学法学教授汪劲等多名环境专家指出，稿子问题太多，难以解决现实的大气环境污染问题，希望推迟三审，对稿子予以全面评估和大幅度修改。7月7日，全国人大法工委行政法室在中国人民大学法学院召开在京环境法学专家座谈会，与会的全部环境法学专家都提出了希望大幅修改、推迟三审的意见。

    专业大法的修订要有更强的针对性

    国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文研究员认为，专业界与全国人大常委会相关机构对《大气污染防治法》二审稿评价出现如此大的分歧，根源应是立法体制问题、立法组织机构和常委会委员们的专业性有欠缺等。

    全国人大法工委行政法室组织此次《大气污染防治法》的修订，该室曾成功组织了《环境保护法》的修订工作。常纪文说，《环境保护法》属“万金油”，把国内外先进的原则和制度借鉴进来，做一些原则性的规定即可。但《大气污染防治法》《水污染防治法》的专业性和技术性要比《环境保护法》强得多，立法难度也大得多。如继续沿用《环境保护法》的现有规范和原则性方法，照搬硬套，不体现大气污染防治的特殊性，修订意义不大。由于专业性、技术性强，全国人大常委会的委员们未必知晓大气污染防治的发展态势、工作格局、防治思路和防治方法，审议会上的一些意见难免出现零碎化和非专业化。

    “以前的环保立法工作多由经济法室承担，后来改由没有相关立法工作经验的行政法室承担。行政法室除了承担‘万金油’式的《环境保护法》修订工作外，并未承担过其他技术性强的环境立法工作。先天的知识欠缺和不足要求该法修订应充分吸纳各界意见。”常纪文说，全国人大常委会每年开六次会，每次会议时长大多为一周。每次审议时间紧、任务重，加上每个专业性的立法和决定并不一定符合大多数常委会委员们的专业，这也导致常委们难以细致审议，不能保证立法和决定审议工作的质量。

    立法思路和制度设计应更清晰更讲实效

    常纪文说，关于《大气污染防治法》修订，各界提了很多意见，但在二审稿里，大多数意见没有被采纳，对此，不仅环境法学界的意见很大，环境经济和科学界的意见也比较大。

    “从目前来看，《大气污染防治法》修订存在立法目的与立法思路含糊不清，制度设计缺乏针对性和实效性等问题。”常纪文说，具体表现为区域性空气质量改善的立法目的没有得到体现，这决定了会继续沿用传统的点源管控思维和方法来解决大气问题，就像用计划经济时代的措施来解决市场经济时代的问题一样，无济于事。这也必然导致其后的体制、制度和机制建设，不符合现今大气污染区域化的特征和大气污染防治区域联动化的需要。

    要把环保目标转移到“环境质量改善”上来，这是当前环保工作的重点，也是环境保护部多次强调的。7月3日，在环保部举行的“大气、水、土壤污染防治和环境执法工作创新”研讨会上，污染防治司大气处处长逯世泽强调，大气环境治理是改善民生的当务之急。应尽快建立以空气质量改善为核心的制度体系，做好大气环境管理的顶层设计，将目前分布在各部门的管理制度进行有效整合，确保无缝衔接、有效运转。

    常纪文说，最近几年，雾霾污染正呈现全国性的特点或者具有全国性的趋势。各界普遍认为，《大气污染防治法》应围绕区域空气质量目标管理和实际大气环境容量、实时排放流量控制相结合的模式进行修订。如当前实施的总量控制指标的按年分配，没有考虑大气环境的实时质量、实时容量和大气污染物的实时排放流量。为此，可以考虑建立动态的、更加细化的、符合大气环境实时管理的排污许可证管理制度，应当建立动态的大气污染信息共享机制、质量预警机制、区域协作机制和污染应急机制。

    “大气污染区域化已成事实，区域协同发展甚至一体化发展是国家今后发展的基本模式。为此，修订草案新增第五章‘重点区域大气污染联合防治’，要为区域大气污染防治设立特殊的制度和机制。”常纪文遗憾地说，修订草案应当花大气力在这方面进行预防性的制度构建，而不仅仅是在重污染天气的应对方面作出规范。

    “在APEC期间积累下来的区域性预防雾霾发生的宝贵经验，在二审稿中并没有得到反映。”常纪文说。

    宏观调控对解决目前区域性大气污染问题至关重要，这不光要考虑污染具体监管的体制建设，还应考虑宏观调控的体制建设，如产业结构、产业布局方面的职责，由谁行使等问题。目前，我国行使监管职责的部门有三类，分别是行使行政综合协调职能的环境保护部门、直接监管污染防治的各部门、行使宏观调控职责的经济综合主管部门。

    常纪文说，二审稿中，经济综合主管部门的宏观调控职责和制度被忽视，可能导致监管跛腿现象，有必要补上。很多环保问题，即使环境保护部门再怎么努力，如果缺乏发改委等经济综合主管部门的节能减排等宏观调控措施的支持，也不会有多大的实际解决效果。

    须建立相应机制保证立法的科学性

    常纪文表示，“以上问题属于立法的重大问题。”由于《大气污染防治法》正处于二审阶段，如果不引起充分重视，按照惯例，三审一般不会做大的修改和大的突破就会予以通过。“如果是这样，这部立法修订将是一次失败的立法修订”。

    常纪文建议，暂缓《大气污染防治法》修订的二、三审，废弃现有的稿子，重新做功课，另行起草法律条文。

    在关于提高立法组织机构和常委会委员的专业性，充分保证全国人大常委会委员的立法权和知情权问题上，常纪文建议，立法组织机构调整时，应配套相关的科学和法律专业人员，保证立法组织工作的专业性；在国务院向全国人大常委会呈报审议稿后，一审稿的形成应吸收专业性强的常委们参与修改；在征求各方意见时，应当建立制度，安排部分全国人大常委会委员亲自到场倾听、交流，并全程录像，把专家意见全面、客观、真实地反映到审议会上，使立法能用最科学、最合理的方式解决现实问题。

    “还应建立专职委员与兼职委员的沟通和联系机制，在人大常委会闭会期间及时吸收和反馈兼职委员意见；建立立法舆情机制，全国人大常委会有关机构应定期收集各界对立法的评论信息，并及时反馈给全体常委会委员。只有这样，才能提高立法共识的形成效率，立法意见才能客观、真实、全面地被全体常委们获知，立法质量才能进一步提高。”常纪文说。